Hacia una política integral de desarrollo para un mundo cambiante y heterogéneo

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José Antonio Alonso.

José Antonio Alonso

Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense y miembro del UN Committee for Development Policy

 

El mundo de hoy es muy diferente de aquel en el que nació la cooperación para el desarrollo. Nos enfrentamosen la actualidad a un mundo más complejo y multipolar, con nuevos poderes emergiendo del mundo en desarrollo;un mundo con menos pobreza absoluta pero más pobreza relativa, y en el cual las desigualdades se han hecho más desafiantes; un mundo en el que los resultados de desarrollo están más conectados con la provisión de bienes públicos internacionales, particularmente aquellos de naturaleza ambiental; y un mundo en el cual las responsabilidades y la voz a escala global debenestar mejor distribuidas.

La necesidad de responder a estos cambios constituye un desafío para el sistema de cooperación internacional. De forma más precisa, el sistema de cooperación se enfrenta a dos opciones. La primeraes mantener una perspectiva integral, trabajando con una agenda diferenciada de acuerdo con la heterogénea condición de los países, que convoque la contribución de los socios del Sur, la apertura a nuevos actores e instrumentos más allá de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) y la ambición por conectar las agendas de desarrollo y de bienes públicos internacionales. La opción alternativa sería preservar la ayuda como una política especializada en el combate contra la pobreza extrema en los países de más bajo ingreso (o con Estados frágiles), basada centralmente en la AOD y en la acción de los donantes tradicionales.

Hay razones para apoyar la segunda de las opciones: en la medida en que los recursos son escasos, estos debieran reservarse para los países que padecen más extremas carencias. Sin embargo, esta opción tiene también algunos aspectos cuestionables. En primer lugar, promueve una visión excesivamente estrecha de la agenda de desarrollo: además de luchar contra la pobreza, es necesario alcanzar otros objetivos si se quiere promover una más justa distribución de las posibilidades de desarrollo a escala global. En segundo lugar, el enfoque aludido sobreestima las capacidades de los países de renta media para superar sus propios problemas, sin advertir que alguno de ellos padece tambiénextremas vulnerabilidades. Y, en tercer lugar, no se toma en cuenta que la cooperación para el desarrollo además de un afán distributivo, debeaplicar los estímulos requeridos para maximizar los esfuerzos y logros de desarrollo de todos los países implicados.

 

Cuando estos tres aspectos se toman en cuenta, la cooperación al desarrollopasará a ser entendidacomo una política comprehensiva, compleja y diferenciada, de acuerdo a los múltiples objetivos que debe promover y a la variedad de países a los que se dirige. El mundo en desarrollo es más heterogéneo que nunca y la política de cooperación para el desarrollo debe responder a esa diversidad.

Obviamente la mayor parte de los recursos debe orientarse a los países de renta baja(PRB) y a los menos adelantados (PMA), que son los que tienen necesidades más agudas y menores opciones alternativas de financiación. Pero, existen también PRM (particularmente, países de renta media baja) que merecen apoyo internacional.

Este apoyo es todavía más apropiado si se tiene en cuenta la evolución de la pobreza a escala global. En los últimos quince años, ha habido una perceptible reducción de la población que padece extrema pobreza y, al tiempo, un cambio en el estatus (de ingreso bajo a ingreso medio) de los países donde dominantemente residen los pobres. Ambos cambios sugieren que erradicar la pobreza absoluta es más plausible que antes; pero estatarea podría resultar inalcanzablesi a los países de renta media –donde viven las dos terceras partes de los pobres- se les deja esa tarea en solitario. El apoyo internacional es especialmente requerido en el caso de los PRM con severas vulnerabilidades, limitado espacio fiscal para la redistribución o altos volúmenes de población empobrecida.

En cualquier caso, la persistencia de la pobreza es solo uno de los problemas que padecen los PRM. Además, estos países padecen tambiéndeficiencias estructurales severas que no son tanto el resultado de carencias extremas, cuantode la existencia de estrangulamiento en sus procesos de cambio, al ascender en la escala de renta (las así llamadas “trampas de renta media”).Tales problemas afectan particularmente a: i) las condiciones de gobernanza de los países, que han de crear instituciones de mayor calidad para responder a una sociedad más exigente, en un contexto de altas desigualdades, inseguridad y fragmentación social; ii) las dificultades que plantea el proceso de integración financiera internacional de estos países, preservando al tiempo el espacio para las políticas macroeconómicascontra-cíclicasque garanticen la estabilidad; iii) los obstáculos para el cambio en los patrones energéticos, pasando a opciones más sostenibles, sin afectar a las posibilidades de convergenciaeconómica; y iv) la reducción de su capacidad para mantenerun crecimiento intenso y continuado, lo que comportaría alentar el cambio productivo y tecnológico a través de una mayor inversión en capital humano, infraestructura eficiente y recursos tecnológicos.

Mientras el papel que puede jugar la cooperación para el desarrollo en alguna de estas trampas es limitado, no es necesariamente irrelevante. La ayuda puede tener un impacto significativo en corregir problemas relacionados con la fragmentación social, las desigualdades, la fragilidad de la sociedad civil o la debilidad institucional. La ayuda podría tener un impacto menor, aunque significativo, en la promoción de la innovación, la transferencia tecnológica o el cambio en los patrones energéticos; y tendría un impacto apenas perceptible en la preservación de la estabilidad financiera. Por tanto, si quiere ser efectiva, la cooperación al desarrollo en los PRM deberá ser altamente selectiva y adaptada a las condiciones de cada uno de los países.

Ahora bien, el propósito de la cooperación para el desarrollo en los PRM no es solo apoyar a que superenlos estrangulamientos que afectan a sus procesos de desarrollo, sino también respaldar los esfuerzos de estos países para participar más intensamente en la agenda de desarrollo, tanto a nivel regional como global. Lo que es particularmente relevante en el caso de su contribución al desarrollo, a través de la cooperación Sur-Sur, o de su aporte a la provisión de bienes públicos internacionales.Claramente, no solo los PRM necesitan del apoyo de la comunidad internacional; también la comunidad internacional requiere de la implicación de los PRM si se quiere que los objetivos globales de desarrollo puedan ser alcanzados.

Pese a ello, muchos donantes están en el proceso de retirar su apoyo a los PRM, lo que resulta preocupante. Nada automáticamente sucede cuando un país cruza una frontera en su nivel de PIB per cápita que es básicamente arbitraria. Aunque es verdad que para muchos PRM la coherencia de políticas de los países desarrollados es mucho más importante que las transferencias financieras, de ello no se deriva que estas últimas sean irrelevantes. Antes bien, cierto apoyo financiero a los PRM más necesitados debiera seguir siendo una parte importante del esfuerzo por alcanzar un desarrollo sostenible y equitativo.

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